نحوه تعامل سازمان برنامه با سایر دستگاه‌های دولتی

شریف‌امامی در زمان ریاست ابتهاج در سازمان برنامه، وزارت صنایع و معادنرا در دست داشت. در کتاب خاطرات او به مساله اختلاف با ابتهاج بر سر کارخانه پتروشیمی در شیراز اشاره شده است. او توضیح داده که آن قدر با ابتهاج به مخالفت پرداخته بود که او مجبور به ترک سازمان برنامه شد. شریف‌امامی می‌گوید روزی در شورای اقتصاد، شاه به او گفت که در مقام صنایع و معادن همه امتیازها را به این وزارتخانه‌ اختصاص داده‌ای و باید یک بانک توسعه‌ای برای صنعت تاسیس شود. «آقای ابتهاج طرح بانک صنعتی را آورد. طرح بانک صنعتی را یک جوری نوشته بود که همه اختیارات ‌آن دست سازمان برنامه بود. البته آن طرح معایب دیگری هم داشت و آن این بود که اختیارات وسیعی به خارجی‌ها داده بود. یادم هست لازار فرر با اینها شریک بودند و قرار بود اینها مدیر عامل تعیین بکنند. نمی‌دانم هر کاری، انتخاب، انتصاب افراد، چه و فلان و اینها. بعد هم استفاده از اعتبارات دولت همه چیزها، یک جوری بود که خیلی خارجی‌ها از این می‌توانستند حتی سوء‌استفاده بکنند.»

وقتی آن طرح را به شورا آوردند شریف‌امامی با آن مخالفت می‌کرد، همه تصدیق می‌کردند که ایرادات او به طرح موردنظر وارد است. ابتهاج طرح را برمی‌داشت و می‌برد که اصلاحش بکند و دو مرتبه بیاورد. آن وقت برای اصلاحش باید دو مرتبه بیاید مذاکره بکند چون این با موافقت خارجی‌ها بود. آنها باید در مذاکره شرکت بکنند چون قرار بود ‌آنها اداره کنند... خلاصه این کار چند ماه طول کشید. استدلال شریف‌امامی از این نحوه برخورد با ابتهاج این بوده که او تمایلی نداشته اعتباراتی را که در اختیار وزارت صنایع بود، به سازمان برنامه اختصاص داده شود، زیرا در آن صورت این بودجه به انحای دیگری مصرف می‌شود که کمتر مربوط به طرح‌های صنعتی می‌شده است. شریف‌امامی اذعان کرده که متمایل بوده بودجه مورد نظر به ایجاد و اجرای طرح‌های صنعتی اختصاص داده شود ولاغیر. «اگر طرح به سازمان برنامه می‌رفت، آن وقت ممکن بود مثلا برای راه‌سازی، سدسازی یا کارهای دیگر از آن استفاده بشود و آن چیزی که من علاقه داشتم که آن مساله صنایع بود از بین می‌رفت. یک روز شاه باز من را خواستند و گفتند، بس است دیگر از این مخالفت‌هایی که می‌کنید. دیگر بیش از این مخالفت نکن. برو خودت این نمایندگان لازار فرر را بخواه. آن جوری که دیگر ایراد ندارد، با آن صحبت بکن. قرارداد را امضا کن و بعد هم ببر مجلس.

خودت هم ماموری که از مجلس بگذرانی. من هم گفتم، چشم. آن نمایندگان را خواستم. یک تغییراتی در آن اساسنامه بانک که آنها نوشته بودند، دادم و رفتم به مجلس دادم و از مجلس و سنا هم خودم گذراندم. یعنی این بانکی که بعدا معروف شد به بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران.» همین توسعه صنعتی و معدنی. بنده این را چند  ماه عقبش انداخته بودم برای این اختلافی که با آقای ابتهاج داشتیم. البته می‌دانید، من فکر می‌کنم ابتهاج سوء‌نیتی نداشت، اما معتقد به خارجی بود و میل داشت که کارها را با نظر آنها انجام بدهد و خیلی دست باز با آنها رفتار می‌کرد و حال آنکه با ایرانی‌ها خیلی شدید عمل می‌کرد، همیشه. بعد هم می‌خواست تمام اختیارات در سازمان برنامه متمرکز باشد که با این کار بنده البته موافقت نمی‌کردم. البته باید به شما بگویم که خود ابتهاج به من خیلی اعتقاد داشت.

همان موقع که من در سنا بودم، او آمد به سازمان برنامه به وسیله دشتی و چند نفر از دوستان سناتور من، از من خواهش کرد که از سنا بیایم بیرون و برای کارهای اجرایی معاون او باشم. من قبول نکردم و گفتم، «آقا، اینجا من وضعم مطمئن است و سه سال که قطعی است. شش سالش هم احتمالی [است]. این است که نمی‌آیم آنجا» و قبول نکردم. ما، هر مرتبه جلسه شورای [عالی] اقتصادبود، با ابتهاج مناقشه داشتیم، برای اینکه یک مطلبی که من می‌گفتم او مخالفت می‌کرد و بعد شروع می‌کردیم جلوی شاه با هم مخالفت کردن. [ابتهاج] به علت اینکه یک  قدری عصبانی بود، ‌زود از کوره درمی‌رفت. یک مطالبی می‌گفت که همه را ناراحت می‌کرد. خودش را هم ناراحت می‌کرد. به این جهت آن وقت به او دیگر نظر مساعدی نبود. به هر صورت، کار بانک را بنده خودم از مجلس گذراندم و قرار شد تشکیل بشود و تشکیل شد. اتفاقا موقعی آماده افتتاح بود که اقبال رفته بود به آمریکا برای یک ماه و من کفیل نخست‌وزیری بودم. قرار شد که من خودم بانک را افتتاح بکنم.

بانکی را که چند ماه با تاسیس آن مخالفت کرده بودم، عقبش انداخته بودم، مامور شدم هم خودم به تصویب برسانم و هم بعد خودم افتتاحش بکنم. البته اول من همیشه ناراحت بودم از این بانک، از جهت اینکه شصت میلیون تومان از اعتباراتی که در اختیار وزارت صنایع بود را برده بود به آنجا. ولی بعد اعتبارات دیگری که آنها از خارج آورده بودند و سرمایه‌ای که از افراد گرفتند، یکی از عوامل مهم توسعه صنایع کشور همین بانک توسعه صنعتی شد. من خودم برای پانزده سال رئیس هیات مدیره‌اش بودم. خوب یادم هست که در خیابان الیزابت (بلوار کشاورز فعلی) یک ساختمانی اجاره کرده بودند و مدیرعامل آن اول کار یک هلندی بود. آقای سمیعی معاون او بود. بانک آنجا افتتاح شد و شروع کردند به کار. متاسفانه ما در هر جلسه شورای عالی اقتصاد با آقای ابتهاج مناقشه داشتیم و از هم ناراحت بودیم- هر دویمان. او از اینکه من اختیارات صنعتی را در واقع به کلی از او گرفتم ناراحت بود و من از اینکه او می‌خواست صنایع را ببرد سازمان برنامه ناراحت بودم والا اختلاف دیگری با هم نداشتیم. اختلاف شخصی‌ای، چیزی در بین نبود.»

ابتهاج خود گفته  است که وقتی از سازمان برنامه رفت، کسی با او همدردی نکرد و در حمایت او حرفی نزد. تنها مدیر مسوول روزنامه اطلاعات یعنى مسعودى در مقاله‌ای انتقادى به حمایت از او مطالبی نوشته بود. ابتهاج شخصیت تندخویى داشت و سر موضوعات مختلف با تنگ‌خلقى در پروسه حل مشکلات برمی‌آمد، اما آیا تمام قضیه همین بود؟

واقعیت این است که او به کارش ایمان داشت و می‌دانست که دارد به نفع مردم با همه محافظه‌کاران مصلحت‌اندیش چالش می‌کند. شریف‌امامى در کتاب خاطرات خود ضمن اشاره به اختلاف‌نظر خود با ابتهاج گفته است که او به‌رغم اینکه گرایش به استفاده از نظرات کارشناسان خارجى داشته و با متخصصان ایرانى سختگیرى می‌کرده است؛ اما فردى داراى حسن‌نیت بود. ۱ نتیجه کار آن شد که مخالفان او بر اوضاع مسلط شدند، ماجراى استعفاى او (۲۳ بهمن سال ۱۳۳۷ ش) ظاهرا به درگیرى بر سر طرح کودشیمیایى شیراز برمی‌گردد که به‌شدت سعى در عدم اجرایى‌شدن آن داشت ولى با خواست شریف‌امامى این طرح اجرا شد. اما رنجیدن شاه از او به همان معضلى برمی‌گردد که شاه را از قدرت ساقط کرد، ولى خود تا ماه‌هاى آغازین انقلاب آن را باور نداشت. مشکل ابتهاج بر سر علاقه شدید شاه به خریدن جنگ‌افزارها از آمریکا و در نتیجه خرج کردن بیشترین حجم درآمد نفت بود. او نتوانست شاه را قانع کند که توسعه امور نظامى نخواهد توانست مشکل توسعه‌نیافتگى سیاسى و اقتصادى کشور را حل کند. اما همواره مخالفتش را با سیاست‌هاى دولت آمریکا مبنى بر فروش جنگ‌افزار به ایران و خارج شدن قسمت زیادى از درآمد ارزى به گوش سفیران و سایر دیپلمات‌هاى آمریکایى در ایران می‌رساند، اما این حرف‌ها هم شاه را رنجاند و هم براى آمریکایی‌ها نیز ناخوشایند بود و نتیجه آن انتقال اختیارات مدیرعامل سازمان برنامه (ابتهاج) و استعفاى او و سرانجام موافقت شاه با این استعفا بود.

بد نیست اشاره‌ای به نقش شخص شاه و نیز رویکرد نمایندگان مجلس به طرح‌ها و برنامه‌ریزی‌های سازمان‌برنامه بکنیم. می‌دانیم که شاه از ابتهاج بسیار حمایت می‌کرد و با این حمایت‌ها بود که او نفوذ خود را بر وزارتخانه‌ها اعمال می‌کرد. مجیدى در کتاب خاطراتش به این قضیه توجه داشته است و اظهار کرده که شاه عملا در برنامه‌هاى سوم به بعد بود که توانست در نحوه اجراى طرح‌ها کمابیش ایفاى نقش کند و این نقش در برنامه سوم اندک بود و بیشتر در حد یک راهنماى کلى بود. برنامه سوم با اعلام انقلاب شاه و ملت (انقلاب سفید) قرین شد، طورى‌که در آن زمان فقط یک‌بار به سازمان برنامه سر زد و در جلسات اعضاى آن شرکت کرد. اما در برنامه‌هاى چهارم و پنجم به تدریج بیشتر با نحوه کار سازمان تعامل برقرار کرد و حتى سعى در قبولاندن خواسته‌هاى خود به کارشناسان و مشاوران اقتصادى آنجا داشت و با این استدلال که چرا در برنامه‌ریزی‌هاى شما توجه به نیازهاى نظامى کشور نمى‌شود. ۲ ایراد دیگرى که شاه به برنامه‌هاى سازمان می‌گرفت، این بود که باید به سرمایه‌گذارى در بخش‌خصوصى بیشتر توجه کنید.

اظهارنظر کلى افرادى که با ابتهاج همکار بودند، این بود که او شخصیت خودکامه یا به تعبیرى انعطاف‌ناپذیرى داشته و همواره حق را به خودش می‌داد و تفکرش این بود که همیشه راه درست و حرف درست، همان صحبت ایشان است. در نتیجه سعى می‌کرد مخالفان خود را وادار کند که در مقابل برنامه‌ها و تصمیمات او مقاومت نکنند. در مورد ارتباطش با نمایندگان مجلس و حتى ارتباطش با سایر همکاران نیز وضعیت به همین صورت بود. در اوایل شروع به‌کار سازمان برنامه، جبهه‌گیر‌ی‌هاى مجلس در برابر آن زیادتر بود، گویا نمایندگان حساسیت بیشترى داشتند اما در دوره‌هاى بعد این برخوردها کمتر شد و به نحو مسالمت‌آمیزترى طرح‌ها به تصویب مجلس می‌رسید.

معایب ساختارى سازمان برنامه

کشور ما با داشتن نزدیک به نیم قرن تجربه برنامه‌ریزى، در زمره پرسابقه‌‌ترین کشورهاى درحال توسعه قرار می‌گیرد، با وجود این نه فقط به هدف‌هاى متعارف رشد و توسعه اقتصادى دست نیافته است، بلکه به‌نظر می‌رسد در مقایسه با آغاز دوره برنامه‌ریزی‌ها و اجراى برنامه‌هاى اقتصادى، کفه ترازو به نفع عوامل همسو و مغایر با الزامات توسعه اقتصادى و به نفع عوامل مغایر سنگین شده است. یکى از مشکلات سازمان به‌رغم هدف والائى که در ابتداى تاسیس این سازمان وجود داشت (اگر بپذیریم که قرار بود سازمان برنامه به صنعتى کردن و به‌طور عمده به توسعه اجتماعى و اقتصادى کشورکمک کند)، گستردگى حجم فعالیت‌ها و درهم تنیدگى حیطه کارى تحت نظارت سازمان بود که از جمله آن امور بهداشتى، زیربنایى و نظارت بر طرح‌هایى بود که مجرى آن وزارتخانه‌ها بودند.

واضح است که هرکدام از این امور، خود نهاد جداگانه و نیز برنامه‌ریزى‌هاى خاص خود را می‌طلبد و تابع قرار گرفتن آنها در یک مجموعه، تنها به کند شدن روند اجرایى آنها و خوب اجرا نشدن‌شان انجامید و کاملا با هدف اولیه سازمان تناقض آشکار داشت. از مطالب کتاب خاطرات ابتهاج چنین برمی‌آید که او بیشتر انرژى خود و سایر کارشناسان را صرف برخورد هاى متعدد با سایر نیروهاى سیاسى و دربارى و نیز نمایندگان مجلس شورا می‌کرده است و اصولا پیشبرد برنامه‌هاى سازمان در درجه اول، منوط به حل شدن درگیرهاى موجود بین نیروى انسانى حول محور قدرت سیاسى کشور بوده است و در مرحله بعدى تامین اعتبارات از نهادهاى خارجى؛ مثلا هزینه ساخت سد دز را از بانک جهانى وام گرفت. درباره ضعف‌هاى سازمانى فرآیندهاى برنامه‌ریزى در کشورهاى درحال توسعه بسیار نوشته شده است.

این ضعف‌ها مشتمل بر: جدایى سازمان برنامه‌ریزى از ماشین تصمیمگیرى روز به روز دولتى؛ کوتاهى برنامه‌ریزان، مدیران و رهبران سیاسى در برپایى جلسات مستمر گفت و شنود درباره اهداف، استراتژی‌ها و ایجاد ارتباط داخلى در این زمینه و انتقال بین‌المللى تجربیات برنامه‌ریزى و مقررات سازمانی‌ای که ممکن است در ارتباط با شرایط محلى نامناسب باشد. علاوه بر اینها شاید یک عامل نهایى عدم موفقیت برنامه در کشورهاى درحال توسعه، فقدان ظرفیت‌هاى اقتصادى بالقوه یا ادارى نیست، بلکه اجراى نامناسب برنامه و افزایش شکاف میان تنظیم و تدوین برنامه و اجراى آن تا حد زیادى منوط به فقدان تعهد و فقدان خواست سیاسى رهبران و تصمیم‌گیرندگان عالى‌مقام است.

واترستون تحلیل خود را از تجربه برنامه‌ریزى توسعه بدین شکل خلاصه می‌کند:

شواهد موجود نشان می‌دهد که در کشورهایى که داراى برنامه توسعه هستند، فقدان حمایت کافى دولت از برنامه‌ها دلیل اصلى عدم اجراى بسیارى از آنهاست؛ برعکس، درس اصلی‌ای که از تجربه برنامه‌ریزى کشورهاى درحال توسعه حاصل می‌شود این است که: تعهد پایدار یک حکومت داراى ثبات سیاسى براى توسعه از واجبات است. در کشورهایى که رهبرى سیاسى آن توجه خاصى به امر توسعه دارد، مردم نیز می‌توانند نسبت به این امر از طریق استفاده عاقلانه از مشوق‌هاى اقتصادى علاقه‌مند شوند. هرچند اصلاح و بازسازى ادارى و سازمانى کار ساده‌ای نیست ولى تعهد رهبران سیاسى جامعه یکى از شرایط لازم این اصلاح است که بدون آن اصلاح امکان‌پذیر نیست. بنابراین می‌توان گفت: خواست سیاسى براى توسعه متضمن چیزى فراتر از افکار مترقیانه و بیان فصیح است. این امر مستلزم توانایى فوق‌العاده و قدرت سیاسى زیاد براى مبارزه با طبقات مرفه جامعه و گروه‌هاى ذى‌نفع و تشویق آنها به درک این امر است که این توسعه در بلندمدت به نفع تمامى شهروندان است. در صورت عدم حمایت و همکارى این گروه‌ها، یا آزادانه یا به زور، خواست توسعه برخى سیاستمداران احتمالا با مقاومت جدى روبه‌رو خواهد شد، عقیم خواهد ماند یا با تضاد درونى رشدیابنده‌ای مواجه خواهد شد.

 

منبع: پیام بهارستان/  د ۲، س ۴، ش ۱۶/  تابستان ۱۳۹۱