نگاهی به ترکیب هیات منصوب جهت تدوین نظام‌نامه انتخابات نشان از سیطره گروهی از روشنفکران و درباریان بر امور کشور می‌داد. سران مشروطه پس از پیروزی، به همراه عده‌ای از وزیران و درباریان، درمحل «مدرسه نظام» که یکی از عمارات دربار بود، گرد هم آمدند. این مجلس مقدمه تشکیل انجمن انتخابات بود و به منظور تدوین و تهیه نظام‌نامه انتخابات مجلس شورای ملی تشکیل شده بود. دراین جلسه مشیر‌الدوله از طرف دولتو ملک‌المتکلمین از طرف توده مردم به دفاع از حقوق مردم و مشروطیت سخن گفتند. جلسه مدرسه نظام در روز ۲۶ مرداد ۱۲۸۵ خورشیدی (۱۸ اوت ۱۹۰۶ میلادی) تشکیل شد و ۱۳ روز طول کشید. در روز ۱۶ شهریور ۱۲۸۵ خورشیدی (۸ سپتامبر ۱۹۰۶) نظام‌نامه انتخابات در ۳۲ ماده به امضای شاه رسید و کمتر از یک ماه بعد (۱۴ مهر ۱۲۸۵) مجلس شورای ملی بازگشایی شد. تدوین نظام‌نامه، شادی و خرسندی مردم را برانگیخت و مشروطه‌طلبان را برای اصلاحات و اقدامات بعدی امیدوارتر کرد. ناظم‌الاسلام کرمانی در کتاب «تاریخ بیداری ایرانیان» دراین مورد می‌نویسد: «شب گذشته در شهر تهران چراغانی باشکوه کردند برای تصحیح و اتمام نظام‌نامه و ما هم برای یمن و تبرک صورت نظام‌نامه را در تاریخ بیداری ایرانیان درج می‌کنیم که، اگر زمانی اهل ایران به خوبی از خواب بیدار شدند و چرت کسالت خواب از چشم آنها بیرون رفت، حسن و قبح یا عیب و نقص آن را بفهمند.» (کرمانی، ۱۳۷۶: ۶۰۱).

پس از تدوین نظام‌نامه انتخابات، دو گروه با آن به مخالفت برخاستند: اولین طیف مخالفان، گروهی بودند که می‌خواستند مانع ورود دگراندیشان به نمایندگی مجلس شوند و طیف دیگر، سلطنت‌طلبان بودند که به اقتدار شاه بر کشور و قدرت وی می‌اندیشیدند. این مخالفت‌ها با تهدید مشروطه‌طلبان به تحصن در سفارت بریتانیا ناکام ماند (آفاری، ۱۳۷۹: ۹۳). نظام‌نامه انتخابات مجلس شورای ملی در ۳۲ ماده تنظیم شده و مدت نمایندگی دو سال تعیین شده بود. مهم‌ترین ابداع این نظام‌نامه، پیش‌بینی طبقاتی بودن انتخابات بود؛ نمایندگان از شش طیف انتخاب می‌شدند. انتخابات تهران یک مرحله‌ای و در شهرستان‌ها دو مرحله‌ای برگزار می‌شد. حداقل سن رای‌دهندگان ۲۵ سال تعیین شده بود. مصونیت سیاسی و جزایی نمایندگان مجلس یکی از نقاط قوت این نظام‌نامه بود، که به منظور انجام هر چه بهتر فعالیت‌های پارلمانی و جهت جلوگیری از نفوذ قدرت و آزار و اذیتنمایندگان پیش‌بینی شده بود. موارد ابهام بسیاری در این سند تاریخی مشهود است که علت اصلی آن اکتفا نمودن تنظیم‌کنندگان این سند به ترجمه مستقیم از منابع مشابه قانونی در فرانسه، بلغارستان و بلژیک و تعجیل در تنظیم آن بوده است.

بنابراین، برای شناخت نظام‌نامه به یکی از معتبرترین منابع آن یعنی قوانین انتخاباتی فرانسه، باید مراجعه کرد. سیر تحول قوانین انتخاباتی فرانسه ما را با تجلی این تحولات در نظام‌نامه انتخاباتی کشورمان بیشتر آشنا می‌کند. مطابق قانون‌اساسی مصوب سال ۱۷۹۱ میلادی و نظام انتخاباتی آن، شهروندان به دو گروه شهروند فعال و شهروند منفعل تقسیم می‌شدند. شهروند فعال به فردی اطلاق می‌شد، که مرد، دارای بیش‌از ۲۵ سال سن و دارای تابعیت فرانسوی بود و برابر ۳ روز کاری مالیات پرداخت می‌کرد. این شهروندان فعال به‌صورت غیرمستقیم نمایندگان مجمع ملی قانون‌گذاری را انتخاب می‌کردند. آنها در هیات‌های بدوی حضور می‌یافتند و از هر ۱۰۰ نفر یک نفر برگزیده می‌شد تا در انتخاب نهایی نمایندگان مجمع ملی مشارکت کند. شهروندان منفعل نیز از حق‌های شهروندی به جز مشارکت در انتخابات برخوردار بودند. چنانکه مشاهده می‌شود، انتخابات در این دوره، ماهیت صنفی و طبقاتی نداشت؛ ولی متغیرهای سن، جنسیت و توان مالی در صلاحیت شرکت در انتخابات مؤثر بودند (بزرگمهری، ۱۳۸۵: ۴۱-۴۰).

در جمهوری نخست نیز انتخابات غیرمستقیم بود و پرداخت حداقلی از مالیات به‌عنوان شرط صلاحیت رای دادن تلقی می‌شد. حداقل سن برای شرکت در انتخابات و انتخاب «هیات نمایندگی» ۲۴ سال بود؛ ولی افرادی که دارای ۲۵ سال بودند و ملک یا مکان صنفی خاصی را در مالکیت خود داشتند و مالیات چهار روز کاری را پرداخت می‌کردند، اجازه حضور در هیات انتخاباتی برای انتخاب نهایی را می‌یافتند. افراد برگزیده نهایی براساس متغیرهای سن و وضعیت تاهل به یکی از دو مجلس راه می‌یافتند. همین ترتیب در دوره بازگشت به نظام پادشاهی در سال‌های (۱۸۴۸-۱۸۱۴) میلادی نیز حفظ شد، اما شرط پرداخت مالیات در سال‌های این دوره سخت‌تر شد. در جمهوری دوم، رای همگانی برای تمامی شهروندان مرد در نظر گرفته شد و سن انتخاب‌کنندگان به حداقل ۲۱ سال کاهش یافت؛ اما در جمهوری سوم از سال ۱۸۷۰ میلادی، قانون سال ۱۸۷۵ میلادی شیوه رای‌گیری اسمی را برای حوزه‌های انتخاباتی لحاظ نمود و قانون سال ۱۸۸۵ میلادی نظام رای‌گیری فهرست اکثریت را مبنا قرار داد (بزرگمهری، ۱۳۸۵: ۴۶-۴۳).

نظام انتخاباتی

برای تحقق انتخابات آزاد و منصفانه، یکی از شروط این است که انتخاب‌شوندگان نماینده واقعی اقشار گوناگون شهروندان باشند. با توجه به متن نظام‌نامه به نظر می‌رسد، در وهله نخست طبقه‌های اجتماعی و در وهله دوم، حوزه‌های انتخابیه برای تقسیم‌بندی انتخاب‌کنندگان ملاک باشند. در مورد تقسیم‌بندی براساس طبقه‌های اجتماعی، باید اذعان داشت، که جامعه ایران عصر مشروطیت، مانند بیشتر جوامع، طبقاتی بود. در عین حال، با توجه به تقسیم‌بندی براساس اصناف، نظام‌نامه را می‌توان آیین انتخابات صنفی نیز تلقی نمود (رحیمی، ۱۳۸۹: ۱۴۵). تقریبا بیشتر مردم از این وضعیت رضایت داشتند و در نتیجه وضعیت طبقاتی و رضایت از آن موجب ثبات و سکون اجتماعی می‌شد. باید توجه داشت که نقش طبقه‌ها در ساختار سیاسی ایران دوره قاجار یکسان نبود و طبقه‌هایی مانند شاهزادگان و ایل قاجار، اشراف و اعیان، خوانین و روحانیون مجتهد، نقش مهم‌تری را در ساختار قدرت سیاسی ایفا می‌کردند (سائلی کرده ده، ۱۳۷۸: ۹۰). ماده ۶ نظام‌نامه، تقسیم‌بندی مذکور را در مورد انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان به‌کار گرفت. باید توجه داشت که سامانه طبقاتی، نخستین‌بار در کشور انگلستان اجرا شد و تا سال ۱۹۸۴ میلادی انتخابات انگلستان بر این مبنا در سه حوزه اشراف، روستاها و دانشگاه‌ها انجام می‌شد و به هر طبقه‌ای، درصد مشخصی از کرسی‌ها اختصاص می‌یافت.

طبقاتی بودن انتخابات

طبق ماده اول نظام‌نامه، انتخاب شوندگان در ایران منحصرا از ۶ طبقه بودند. اول: شاهزادگان و قاجاریه، دوم: علمای اعلام و طلاب، سوم: اعیان و اشراف، چهارم: تجار و مالکین، پنجم کشاورزان، ششم: اصناف. به موجب این نظام‌نامه، تعداد ۱۵۶ نفر نماینده انتخاب شدند که ۶۰ نفر از آنان نمایندگان تهران بودند. در تهران هم، شاهزادگان و قاجاریه (۴ نفر)، علما و طلاب (۴ نفر)، تجار (۱۰ نفر)، مالکین و کشاورزان (۱۰نفر) و اصناف از هر صنفی یک نفر که جمعا می‌شد ۳۲ نفر، که این تعداد به‌علاوه سایر دسته‌بندی‌ها در تهران، جمعا ۶۰ نماینده معین شده بود. مجلس اصل طبقاتی بودن انتخابات را به اکثریت ۷۵ رای در برابر ۶ رای مخالف تایید کرد. همچنین در نظر آن نهاد، طبقاتی کردن انتخابات مجلس، بهترین عکس‌العمل سیاستمداران مشروطه در این زمینه بود زیرا در وهله نخست، انتخابات طبقاتی منعکس‌کننده طبقات شرکت‌کننده در نهضت ملی بود و در وهله دوم، برای مردم که در آزمایش تاریخ هیچ نوع انتخابی به خود ندیده بودند، انتخابات طبقاتی در این مرحله ساده‌ترین و عملی‌ترین و عاقلانه‌ترین روش بوده؛ اگرچه مطلوب نبوده است (آدمیت، ۱۳۵۵، ۱، ۳۴۵).

در نظام‌نامه انتخابات شناخت شاهزادگان، اعیان و اشراف و علما بنا به تشخیص عرف و عادت بود. از این‌روی برای آنان ضابطه‌ای درنظر نگرفته بودند. در این زمینه، نظام‌نامه‌ انتخابات دارای نقاط ابهام و در نتیجه ضعف می‌شد زیرا هر چند امکان شناسایی اعیان و اشراف به لحاظ مشخص نبودن میزان درآمد و مالیات ممکن نبود؛ اما برای علما و شاهزادگان به یقین امکان در نظر گرفتن معیار مشخص وجود داشت. در کنار طبقه‌های فوق، تجار به طبقه‌ای گفته می‌شد که حجره و تجارت معینی داشته باشند. اصناف باید از اهل صنف بوده و کار معین صنفی داشته باشند و مالکین و کشاورزان باید صاحب ملکی باشند که حداقل هزار تومان قیمت داشته باشد. مالک به معنای «ارباب ملک» به‌کار می‌رفت و کشاورز مترادف بود با «زارع». به همین دلیل بود که بسیاری از مالکین و کشاورزانی که مستغلات آنها کمتر از هزار تومان بود از حق رای دادن محروم شدند و این درحالی بود که تعداد آنها بسیار بود. این حکم (یعنی معیار هزار تومان برای مالکین) در نخستین اعلان انتخاباتی که حاکم تهران منتشر کرد لغو شد و صاحبان مستغلات هم که بهای مستغلاتشان کمتر از هزار تومان بود، درحکم مالکین به‌شمار آمدند.

در گیلان اصل طبقاتی بودن انتخابات مورد ایراد واقع شد. در آنجا نمایندگان دو طبقه علما و تجار هرکدام پانصد رای و وکلای اصناف هزار رای آوردند. جمعی از اصناف گفتند بنا بر قانون اکثریت همه وکلای گیلان باید از اصناف باشند؛ اما مجلس در پاسخ اعلام کرد: «حالا تغییر طبقاتی مضر به مملکت است، ما نباید تغییر دهیم تا وقتی مصلحت اقتضا کند» (همان: ۳۴۸). سیدنصرالله تقوی نیز در توجیه طبقاتی بودن انتخابات معتقد است که ملاحظه طبقات برای مساعدت وقت بوده است. روزنامه حبل‌المتین نیز یکی از منتقدین شیوه طبقاتی بود. میرزا ابوالحسن‌خان در جواب ایراد این روزنامه و در دفاع از طبقاتی بودن انتخابات می‌گوید: «در هر جا که اول مشروطه شده، انتخابات از طبقات بوده و در سایر جاها که شیوه انتخابات به سیاق اکثریت است به جهت این است که لااقل در صد نفر، نود نفر عالم است؛ ولی حالا در اینجا اینطور نیست» (همان: ۳۴۹).

با توجه به توجیه‌های اصل طبقاتی بودن انتخابات در نظام‌نامه، به‌نظر می‌رسد، آنچه در چنین رویکردی نقش توجیهی داشته است «مصلحت انگاری»هایی بوده که بر منطق صرف حقوقی ارجحیت یافته است. بدیهی است که با توجه به شرایط زمانی و مکانی تصویب نظام‌نامه، امکان غیرطبقاتی بودن انتخابات در دوره‌ مورد نظر اصلا وجود نداشت؛ اما آنچه در واقعیت رخ داد، عدم اعمال دقیق طبقاتی بودن انتخابات بود. از طبقه‌های شش‌گانه رای‌دهندگان، تنها نمایندگان دو طبقه شاهزادگان و علما از افراد گروه خود انتخاب شدند. وکلای چهار گروه دیگر (اعیان، تجار، مالکین، کشاورزان و اصناف) برخی به طبقه حقیقی خود تعلق داشتند و برخی از میان افراد سایر طبقات انتخاب شدند. توجیه چنین عملی نیز براساس دستور نامه انتخاباتی بود که اشعار داشته بود: «رای‌دهندگان مجبور نیستند حتی از صنف و طبقه خودشان انتخاب کنند» (همان: ۳۵۹). چنین شد که با وجود اصل طبقاتی بودن انتخابات مجلس شورای ملی ناظم مدرسه علوم سیاسی به وکالت تجار وارد مجلس شد و معلم مدرسه سیاسی نماینده حمامیان و یخچالیان شد و چند روحانی نیز از منتخبین اصناف شدند.

طبقاتی بودن انتخابات طیف فکری مجلس را برهم زد. برجسته‌ترین وکلای مجلس اول از طبقه به اصطلاح اعیان بودند که در واقع به طبقه متوسط شهری تعلق داشتند. مالکین و نمایندگان اصناف نیز از «اعتدالیون» مجلس بودند؛ اما ایراد اساسی بر طبقاتی بودن، فلسفه وجودی آن بود. در واقع افراد به دلیل قرار گرفتن در یک طبقه خاص، امتیازی خاص را به دست می‌آوردند که این اصولا با اصل برابری حقوقی افراد در تعارض بود. در هر طبقه و گروه اجتماعی نظرهای سیاسی مختلف و گاه متعارض هم بودند که شکل منسجمی نداشتند. از این‌رو در شناخت ترکیب سیاسی مجلس تاکید برملاحظات طبقاتی مثمرثمر نخواهد بود.  ترتیبی که در نظام‌نامه پیش‌بینی شده بود، موجب شد تا این نظام‌نامه به «نظام‌نامه انتخابات اصنافی» موسوم شود. محدودیت‌های نظام‌نامه در این‌خصوص، مشروطیت را به نوعی الیگارشی اجتماعی تبدیل کرد. در نتیجه در دوره نمایندگی، میان نمایندگان شش طبقه اجتماعی مصرح در قانون، رقابت فراوانی برای تامین منافع صنفی به‌جای منافع ملی و عمومی پدید آمد و موجب آن شد که مجلس از وظیفه اصلی خویش فاصله گیرد (احمدی، ۱۳۸۹: ۱۳۷).

- به نقل از یک مقاله به قلم محمدرضا ویژه؛ حمید قهوه‌چیان.