امیرحسین خالقی – پژوهشگر اقتصاد سیاسی
فون میزس بزرگ، اقتصاددان نامدار مکتب اتریش، زمانی گفته بود: «تز اصلی دولت‌گرایی این است که اهالی دولت هوشمندتر از مردم هستند و بهتر از خود آنها می‌توانند صلاحشان را تشخیص دهند و البته این چرند محض است!» مرد اتریشی نقدهایی جدی به دولت‌گرایی و مداخله دولت در اقتصاد داشت؛ ولی در عین حال معتقد بود دولت در حوزه‌هایی نظیر تامین امنیت و حفظ حقوق مالکیت باید نقش‌آفرینی کند. امروزه می‌بینیم حتی بسیاری از هواداران دولت کوچک هم بر این باورند که وظایفی نظیر تامین دفاع ملی، امنیت داخلی، قانون و قضا، کالاهای عمومی و زیرساخت‌ها برعهده دولت است.
از این سو کسانی نظیر هانس هرمان هوپه هم هستند که معتقدند حتی همین وظایف حداقلی را هم لازم نیست به دولت بسپریم و استدلال‌های تامل‌برانگیزی هم دارند. اما در مقابل دیدگاه‌های دولت حداقلی می‌شنویم که بسیاری از تجربه توسعه شرق آسیا (سنگاپور، مالزی، تایوان، چین و کره‌جنوبی) و مدل موسوم به دولت توسعه‌گرا سخن می‌گویند که به نقش فعال دولت در فرآیند توسعه و مداخله‌گرایی معتقدند. باری، بحث همچنان بین دیدگاه‌های مختلف داغ است و در ظاهر قرار هم نیست توافقی حاصل شود. اما نکته مهم در این میان بحث بوروکراسی‌ها و ظرفیت دولت است؛ وقتی از دولت قوی صحبت می‌کنیم، در بسیاری از موارد منظورمان یک‌بوروکراسی (با نام رسمی «نظام اداری») کارآمد است که می‌تواند ماموریت و وظایف خودش را به‌خوبی پیش ببرد. بوروکراسی بازوی اجرایی سیاسیون است و بناست با رویکردی کارشناسی و فنی به اداره امور عمومی بپردازند.
سیاسیون انتخابی و بوروکرات‌ها انتصابی هستند؛ اهالی سیاست باید اهداف کلی را تعیین کنند و بوروکرات‌ها باید به اجرا و تحقق آنها به شکل «علمی» و «کارشناسی» بپردازند. در واقع بوروکرات‌ها وکیل سیاسیون به شمار می‌آیند و باید منفعت عمومی را تامین کنند. اگر این مدعا را بپذیریم که بوروکراسی می‌تواند در توسعه اقتصادی نقش مثبتی داشته باشد (که از قرار برخی پژوهش‌های اخیر هم بر آن صحه می‌گذارند) پرسش اینجاست که برای فهم بهتر ماجرا و بهبود اوضاع چطور به ماجرا بنگریم؟ شاید پرسش مهم‌تر این باشد که به طور خاص در ایران چطور می‌توان قضیه را صورت‌بندی کرد؟
اجازه دهید چند اصل را در مورد بوروکراسی وطنی ذکر کنیم که یحتمل به روشن‌تر شدن وضعیت کمک می‌کند و شاید بتوان از دل آن راه‌هایی برای بهبود جست‌وجو کرد.
۱. بوروکراسی فربه که بناست در همه حوزه‌های اجتماعی فعال باشد نمی‌تواند اثربخش باشد. بوروکراسی بزرگ دولتی معنایی جز اتلاف گسترده منابع ندارد. دولت نمی‌تواند در همه کارها خوب عمل کند؛ پس بهتر است کوچک‌تر شود و در حوزه‌های محدودتری به فعالیت بپردازد تا هزینه‌های آن کاهش پیدا کند. بماند که امثال نگارنده و دیگر معتقدان اقتصاد اتریشی به طور کلی با بدگمانی به دولت می‌نگرند و بر این باورند که بسیاری از وظایف (اگر نگوییم همه آنها) را می‌توان به بخش خصوصی و شهروندان واگذار کرد.
۲. اندازه بوروکراسی فقط با تعداد کارکنان یا وزارتخانه‌های آن سنجیده نمی‌شود، بلکه به طور عمده تابعی از میزان حضور و نقش‌آفرینی آن در اقتصاد و دیگر حوزه‌هاست. دولتی که به بهانه «تنظیم‌گری» می‌خواهد کم‌وبیش در همه جا حاضر باشد طبیعی است که بار تصمیم‌گیری زیادی داشته باشد و بوروکراسی بزرگی به حساب آید؛ حتی اگر تعداد کارکنانش کمتر از گذشته باشد.
۳. بوروکراسی با توجه به توان کارشناسی و درگیری در اجرا یک منبع بزرگ قدرت است و می‌تواند مستقل از نظر اهالی سیاست عمل کند. سیاسیون وطنی از بوروکراسی می‌ترسند (فوبیای بوروکراسی) و سعی می‌کنند با یارگیری آن را مهار کرده و شبکه‌های وابسته در آن ایجاد کنند. پیش‌شرط کارآمدی بوروکراسی اصلاح پهنه سیاسی است. بدون طرح سیاسی جدی اوضاع مملکت خیلی متفاوت از گذشته نخواهد بود؛ بوروکراسی اخته می‌شود و تخصص آن زیر سایه تعهدش قرار می‌گیرد.
۴. بوروکراسی بیش از آنکه یک ساختار باشد، نوعی منطق است؛ منطق قاعدهروی (rule-following). برخلاف بنگاه‌های اقتصادی، در بوروکراسی‌های دولتی سود و زیانی در کار نیست که بتوان همچون چراغ راهنما برای بازنگری و اصطلاح از آن بهره گرفت؛ اصل بر پیروی از قواعد تعیین‌شده است. اندازه‌گیری عینی عملکرد آن هم دشواری زیادی دارد، با این حال به نظر می‌رسد برای هرگونه بهبود در نظام اداری کشور باید در این مسیر گام برداشت. بحث ارائه گزارش‌های عملکرد سالانه نیست که الان هم به درجاتی انجام می‌شود، بلکه از اثر و پیامد واقعی کار آنها و هزینه و فایده آن صحبت می‌کنیم.
۵. بوروکراسی‌ها به طور ذاتی دچار بحران دانش و انگیزه هستند. به بیانی دیگر، بوروکراسی‌ها خیلی چیزها را نمی‌دانند و البته نمی‌خواهند بدانند! با تمام به‌اصطلاح موفقیت‌های دولت‌های توسعه‌گرای شرق آسیا در مراحل اولیه توسعه، شوخی است فکر کنیم می‌توانند نقش مرشد بخش خصوصی را بازی کنند و به اهالی آن راه نشان دهند. بهترین کاری که بوروکراسی‌های دولتی می‌توانند انجام دهند این است که از دست‌اندازها کم کرده و همکاری و اجماع گروه‌های گوناگون را تسهیل کنند.
۶. بوروکراسی‌های دولتی سیاست‌ورزی درونی خاص خود را دارند و نباید ساکنان آنها را به‌عنوان مجموعه‌ای از کارشناسان-فرشتگان دید که فقط به دنبال تحقق منافع عمومی از طریق روش‌های علمی هستند. دست‌کم از نظریه انتخاب عمومی می‌دانیم که منفعت شخصی و حفظ جایگاه هم باید در تحلیل رفتار آنها مورد توجه قرار گیرد. در مسیر بهبود نظام اداری نقش جنبه‌های سیاسی پررنگ‌تر از آن است که در آغاز تصور می‌شود.
۷. استخدام و نظام انگیزش از چالش‌های همواره حاضر در بوروکراسی‌ها، کم‌وبیش در همه جای جهان هستند. حساسیت‌های موجود در جامعه درباره جبران خدمات و پرداخت حقوق و مزایای کارکنان بوروکراسی‌های دولتی زیاد است و استفاده از این اهرم‌ها برای انگیزه‌بخشی با محدودیت روبه‌روست. دغدغه‌های شهروندان هم در این مورد البته رواست و شاید کوچک‌سازی دولت و شفاف‌شدن عملکرد واقعی آن بتواند قضیه را تعدیل کند. والله اعلم.
